? 宋捷

開展省級高新區升級國家高新區工作是黨中央、國務院在新時期作出的重大決策部署。在指導思想上，相關部門應按照“體現國家意志、承擔國家使命、實現國家目標、增強國家實力”整體要求，堅持繼承鞏固、創新發展，做實做好“高”和“新”兩篇文章，以“發展高科技，實現產業化”、加快形成新質生產力為主線，培育符合新時代發展需要的“中國式現代化”國家高新區。

開展省級高新區升級國家高新區工作是黨中央、國務院在新時期作出的重大決策部署。隨著國家高新區管理職能從科技部調整到工信部，如何做好省級高新區升級國家高新區工作成為各級黨委政府和部門關注的熱點議題。

筆者擬以“服務國家戰略需求、推動高新區提質增效”為主題，以科技部火炬中心《2022年國家高新區綜合發展與數據分析報告》為依據，結合參加科技部組織的省級高新區升級國家高新區工作的體會，對進一步做好省級高新區升級國家高新區工作提出相關建議。

煙臺高新區

一、新升級國家高新區總體發展情況

截至2022年年底，全國共有177家國家高新區。按照國務院批復時間，通常將國家高新區分為穩定期國家高新區和新升級國家高新區。穩定期國家高新區是指1988年國務院批準成立的北京市高新技術產業開發試驗區，它是中關村科技園區的前身，同1991年、1992年國務院批復設立的51家國家高新區，1997年國務院批復設立的楊凌農業高新技術產業示范區和蘇州工業園區，共計54家，占國家高新區總數的30.5%。新升級國家高新區是指2007年以后獲國務院批復升級的國家高新區共123家，占國家高新區總數的69.5%。換言之，穩定期國家高新區和新升級國家高新區占比約為三七開。

2022年，新升級國家高新區通過“以升促建”實現了較快發展，已成為地方經濟增長的主陣地、產業轉型升級的先行區、創新創業的引領區和新型城鎮化的帶動區。當年，新升級國家高新區共有企業5萬余家，實現營業收入13.7萬億元，同比增長13.9%;工業總產值11.3萬億元，同比增長13.9%;凈利潤1萬億元，同比增長14.3%;出口總額1.2萬億元，同比增長15.3%。

與穩定期國家高新區相比，新升級國家高新區由于產業規模較小、經濟基礎相對較弱，因此主要經濟指標增速相對較快，增速高于穩定期國家高新區和國家高新區整體增速。其中，從業人員數量、營業收入、工業總產值、凈利潤上繳稅收等增速，是穩定期國家高新區和國家高新區整體增速的兩倍以上。

相關部門對國家高新區按照世界一流高科技園區、創新型科技園區和創新型特色園區實行分類指導。新升級高新區以上述3類園區建設為目標，科學制定發展戰略規劃，在“以升促建”過程中實現趕超跨越。寧波高新區作為新升級國家高新區進入18家創新型科技園區行列;江陰、武進、昆山、常熟、泰州、蚌埠、煙臺、安陽、宜昌、荊門、湘潭、江門、柳州、瀘州、安康等15家新升級國家高新區成為創新型特色園區，占29家創新型特色園區的半壁河山。

從2022年169家國家高新區綜合評價排名看，有8家新升級國家高新區進入前50強，占國家高新區前50強的16%。其中，寧波高新區第14位，紫竹高新區第19位，東莞高新區第26位，昆山高新區第32位，武進高新區第41位，江陰高新區第45位，蕪湖高新區第46位，南通高新區第47位。

值得一提的是，寧波高新區實現營業收入7023.3億元、工業總產值5232.8億元、凈利潤620.9億元、出口總額1293.3億元，均較大幅度超過國家高新區和創新型科技園區整體水平。

昆山高新區

二、新升級國家高新區存在的主要問題

自2007年以來，先后有123家省級高新區(經開區)獲國務院批復升級為國家高新區，在數量上遠遠超過穩定期國家高新區。這批新升級國家高新區創新發展取得可喜業績，但是仍存在值得引起高度重視的問題。

一是新升級國家高新區經濟體量占國家高新區整體比重偏低。盡管新升級國家高新區數量占國家高新區總數近七成，但是其營業收入、工業總產值、凈利潤、出口總額占國家高新區整體比重分別僅為25.7%、36.0%、 26.7%、20.9%，這表明新升級國家高新區創新發展的總體質效不及預期。

二是新升級國家高新區平均規模與穩定期國家高新區、國家高新區平均規模相比差距較大。2022年，新升級國家高新區的平均營業收入僅為國家高新區整體水平的1/3;平均工業總產值為國家高新區整體水平的一半，僅為穩定期國家高新區的1/4;平均凈利潤為國家高新區整體水平的1/4，而穩定期國家高新區是其6.2倍;平均出口總額是國家高新區整體水平的1/3，而穩定期國家高新區是其8.6倍。2022年，新升級國家高新區營業收入低于500億元的有31家，其中低于100億元的4家。

三是新升級國家高新區人力資源結構有待優化。截至2022年年底，新升級國家高新區企業從業人員期末數為742.1萬人，占國家高新區從業人員總數(2614.5萬人)的28.4%。新升級國家高新區大專生158.5萬人、本科生168.3萬人、研究生19.2萬人、R&D人員65.8萬人，分別占新升級國家高新區從業人員總數的21.4%、22.7%、2.6%和8.9%。新升級國家高新區本科生人員占比低于國家高新區整體水平、穩定期國家高新區10個多百分點;研究生人員占比低于國家高新區整體水平5個百分點，低于穩定期國家高新區近7個百分點;R&D人員占比低于國家高新區整體水平、穩定期國家高新區3個多百分點。這表明新升級高新區高層次人員結構占比明顯低于國家高新區整體水平和穩定期國家高新區水平，新升級國家高新區從業人員整體素質有待進一步提升。

四是新升級國家高新區管理體制機制有待進一步優化。從管理體制看，大多數新升級國家高新區地處二三線地級市，為能在產業發展規模、科技資源集聚、配套政策支持等方面達到國家高新區認定條件，通常采取“市區園區為核心+周邊園區為支撐”的“一區多園”模式。由于部分新升級國家高新區在布局上碎片化，園與園之間不能有效統籌資源，甚至互不統屬、在項目與資源上出現相互惡性競爭現象，給國家高新區高質量發展帶來不利影響。

五是新升級國家高新區全國布局不平衡。從177家國家高新區的區域分布看，東部地區70家，占39.55%;中部地區49家，占27.68%;西部地區42家，占23.73%;東北地區16家，占9.04%。從123家新升級國家高新區全國四大區域分布看，東部地區46家，占36.58%;中部地區40家，占32.52%;西部地區29家，占23.58%;東北地區9家，占7.32%。這表明在全國區域分布方面，無論是國家高新區整體還是新升級國家高新區，都呈現出東部地區布局多、中西部地區較少、東北地區偏少的不平衡狀況。

2022年新升級與穩定期國家高新區、國家高新區主要指標增速比較

三、做好省級高新區升級國家高新區工作的建議

第一，做好總體發展規劃，優化新升級國家高新區區域布局。2022年9月發布的《“十四五”國家高新技術產業開發區發展規劃》提出：進一步優化國家高新區、自創區發展布局，強化示范、帶動、輻射作用，推動區域協調可持續發展。到“十四五”期末，國家高新區數量達到220家左右。2024年是實現“十四五”規劃目標任務的關鍵之年。截至2023年年底，國家高新區現有178家，按照《規劃》需新增40家左右國家高新區。

從總體上看，應注重抓好以下工作。

一是圍繞國家促進區域協調發展戰略，提前謀劃“十五五”國家高新區發展布局規劃。黨的二十大報告提出：推動西部大開發形成新格局，推動東北全面振興取得新突破，促進中部地區加快崛起，鼓勵東部地區加快推進現代化。推進京津冀協同發展、長江經濟帶發展、長三角一體化發展，推動黃河流域生態保護和高質量發展。高標準、高質量建設雄安新區，推動成渝地區雙城經濟圈建設。因此，要在總結123家新升級國家高新區工作基礎上，以實施國家加快促進東部、中部、西部和東北部四大區域發展戰略為使命，以促進京津冀、長江經濟帶、長三角一體化、黃河流域、雄安新區和成渝地區雙城經濟圈高質量發展為要求，認真做好《規劃》中新升級國家高新區與“十五五”國家高新區發展布局規劃的銜接，充分發揮國家高新區服務國家戰略需求的重要作用。

二是以問題為導向，優化國家高新區布局。針對新升級國家高新區在東北地區、西部地區和中部地區偏少的問題，加大新升級國家高新區在東北、西部、中部地區布局力度，進一步優化國家高新區整體布局結構。

三是適當擴大國家高新區行政區布局范圍?！兑巹潯诽岢觯旱健笆奈濉逼谀?，國家高新區實現東北大部分地級市和中西部重要地級市基本覆蓋。多年來，新升級國家高新區絕大部分都是布局在地級市，但也有昆山高新區、寧鄉高新區等依托縣級市而創建。因此，可以參照國家經開區布局，適當擴大國家高新區行政區級別范圍，將建在縣級市的科技創新有特色、產業競爭有優勢、符合條件的省級高新區升級為國家高新區，從而形成以世界一流高科技園區為“頭部園區”、創新型科技園區為“主體園區”、創新型特色園區為“支體園區”的國家高新區協同創新共同體。

第二，編制認定工作指引，提高新升級國家高新區入口質量。多年來，在省級高新區升級國家高新區的規章制度程序等方面還存在不盡完善的地方。因此，應按照黨和國家新時期對國家高新區提出的新使命新要求，抓緊編制省級高新區升級國家高新區工作指引，主要體現“四個明確”。

一是明確省級高新區升級國家高新區的背景和意義。工信部應對新升級省級高新區所在省市黨委、政府及相關部門領導干部做好輔導工作，組織學習黨中央、國務院以及工信部有關推動國家高新區高質量發展的文件會議精神和穩定期國家高新區創新創業成功經驗，全面準確把握國家高新區申報條件及內涵要求，使各級地方黨委政府充分認識到建設國家高新區是深入實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略、制造強國戰略的重大決策部署，是推動科技創新與產業創新相融合、形成新質生產力、促進經濟社會高質量發展的重要途徑。鼓勵新升級國家高新區學習借鑒穩定期國家高新區的成功經驗和發展模式，利用后發優勢，充分挖掘自身特點和發展潛力，做到量增質更優，實現高質量發展。

二是明確新升級國家高新區的戰略定位、發展目標、建設規劃和管理體制。貫徹落實《國務院關于促進國家高新技術產業開發區高質量發展的若干意見》精神，提升新升級國家高新區戰略定位，努力打造創新驅動發展示范區、高質量發展先行區、推進新型工業化引領區、率先形成新質生產力樣板區。參照《國家高新技術產業開發區綜合評價指標體系》設立新升級國家高新區認定指標，指導新升級國家高新區研制發展目標和規劃面積及四至范圍。要進一步優化新升級國家新區管理體制，按照《國務院關于促進國家高新技術產業開發區高質量發展的若干意見》中提出的“鼓勵以國家高新區為主體整合或托管區位相鄰、產業互補的省級高新區或各類工業園區等，打造更多集中連片、協同互補、聯合發展的創新共同體”要求。從“三個有利于”(即有利于集聚配置創新資源、有利于實行統一、有效的管理和有利于促進科技創新和產業創新深度融合)引導新升級國家高新區強化“一區多園”管理效能。

2022年新升級與穩定期國家高新區、國家高新區平均規模比較(億元)

三是明確新升級國家高新區必備的主要條件。新升級國家高新區應在科技創新資源、主導產業結構及規模、創新服務體系、綠色化智能化基礎、管理體制機制及園區治理、地方黨委政府支持等方面具備相關定量和定性條件。根據不同區域和區位條件，分類制定不同認定量化指標?？傮w來講，今后新升級國家高新區的整體水平應不低于123家新升級國家高新區平均水平。

四是明確新升級國家高新區申請與認定流程。指導省級政府按照認定工作指引及相關指標，選擇發展規劃好、創新能力強、產業結構優、增長潛力大、排名靠前的省級高新區向國務院報送升級申請報告。對擬升級國家高新區的省級高新區開展實地調查，提前組織預審工作，對于那些思想認識不到位、創新資源不充分、產業實力不突出、服務體系不健全、地方保障不強硬的園區納入培育名單進行輔導。支持省級政府建立省級高新區升級國家高新區梯度培育制度，對有意愿創建國家高新區但尚未達到認定條件的省級高新區，省級政府可將其列為國家高新區培育對象，給予一定時間的培育期，指導創建國家高新區。組織專家現場考察時，評審專家組可由技術專家、高新區管理專家和財務專家等組成。此外，應進一步加強對服務省級高新區升級國家高新區的第三方機構的規范和管理。

第三，抓好綜合評價工作，推進新升級國家高新區提質增效。2021年4月，科技部印發《國家高新技術產業開發區綜合評價指標體系》。自國家高新區建立以來，科技部先后于1993年、1999年、2004年、2008年、2013年和2021年共6次制定和修改國家高新區評價指標體系，對不同時期國家高新區的建設和發展起到了重要的引領作用。但也應該看到現行國家高新區評價指標體系還存在著評價指標有待精減、評價內容有待更新、評價方式有待完善、評價應用有待強化等問題。

為全面貫徹落實黨的二十大精神，應抓緊修訂《國家高新技術產業開發區綜合評價指標體系》，從而推進國家高新區提質增效。一是進一步提高政治站位體現服務國家戰略需求。在指導思想上，按照“體現國家意志、承擔國家使命、實現國家目標、增強國家實力”整體要求，堅持繼承鞏固、創新發展，做實做好“高”和“新”兩篇文章，以“發展高科技，實現產業化”、加快形成新質生產力為主線，以促進科技創新與產業創新深度融合為重點，使評價指標體系成為引導新升級國家高新區科技創新的“風向標”、產業創新的“導航儀”、高質量發展的“指揮棒”，培育出符合新時代發展需要的“中國式現代化”國家高新區。

二是進一步優化完善評價指標體系結構和主要內容?，F行國家高新區評價指標體系由5個一級指標，46個二級指標組成。其中，二級指標中有41個定量指標，占比權重89%;5個定性指標，占比權重約為11%。在修訂中，既要體現評價指標的科學性、政策性和導向性，又要使評價指標做到可采集、可量化和易操作?？蛇m當減少二級指標數量，提高定量指標權重，進一步強化科技創新與產業創新深度融合、優質企業培育、主導產業提升競爭力、對外開放協同創新、管理體制機制改革和園區治理與高新區所在地市級政府履行主體責任等內容。

三是進一步加強新升級國家高新區分類指導。在修訂時，要充分考慮我國不同類別、不同特色、不同層次、不同地區、不同資源稟賦下各高新區發展情況，在統一評價指標體系下，對考核內容賦予不同的權重結構和單項評價排名，充分體現分類指導原則。通過分類指導，實現有效管理，如穩定期國家高新區與新升級國家高新區;世界一流高科技園區、創新型科技園區與創新型特色園區;東部地區、東北地區、中部地區與西部地區等，增強評價工作的針對性和可操作性，確保同類(或相近)國家高新區評價排名的準確性、科學性、權威性和可比性。

四是進一步創新評價方式和強化評價結果應用。要創新評價方式。在做好火炬統計工作基礎上，探索實地考察評價方式，從而更加全面、準確地把握新升級國家高新區發展情況。由工信部牽頭，建立國家高新區所在省市政府及有關部門共同參與的定期評價聯審制度，對高新區的創新發展和工作實績進行會審。工信部各相關部門與新升級國家高新區要在園區管理、火炬統計、項目申報、宣傳培訓、平臺建設、資金支持、政策研究等方面建立上下對口、信息聯接的日常聯系機制。要強化評價結果的應用。建立國家高新區動態管理和淘汰機制，對評價考核結果好的園區予以通報表揚和激勵;對評價考核結果較差的園區通過約談、通報等方式予以警告;對連續2次評價結果處于最后5名且整改不力的國家高新區，報國務院批準后令其退出國家高新區序列。

五是進一步做好國家與地方對國家高新區評價指標體系的銜接。多年來，國家高新區既要接受工信部(原為接受科技部)綜合評價的“國考”，又要接受省政府績效考核的“省考”，還要接受地級市政府年度考評的“市考”。由于這3種評價考核在指導思想、政策導向和指標體系等設置上存在差異，使得評價考核結果不盡相同。

因此，修訂國家高新區綜合評價指標體系時，在政策導向上要引導地方政府從服務國家戰略需求出發，對國家高新區的評價考核與國家整體上保持一致，使國家高新區評價排名結果與地方評價考核結果基本保持一致，充分展示出國家高新區的示范引領帶動作用。要盡量減少和消除評價中出現的政出多門、層層加碼、增加園區負擔等問題?？傊?，通過做好評價體系的對接，形成有利于促進國家高新區強化工作績效合力，實現高質量發展。

(作者系國家高新區發展戰略研究會副會長、中國發展戰略學研究會科技園區發展戰略專委會副主任)